La Autonomía Universitaria En La Constitución Nacional

La autonomía universitaria en la Constitución Nacional

Berri, Miguel  

Año del articulo: 1995

Publicado en: LA LEY 1998-C , 1348  

Sumario: SUMARIO: I. Introducción. -- II. Encuadre constitucional de las universidades. -- III. Alcance hermenéutico del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional. -- IV. Autonomía y autarquía. -- V. Conclusión.

Cita Online: AR/DOC/3982/2001

I. Introducción

La reforma constitucional de 1994 produjo cambios fundamentales en nuestra Carta Magna que comprendieron a la parte preceptiva y a la orgánica.

En lo que se refiere a esta última, se produjo una profunda transformación respecto del Poder Ejecutivo y las formas de administración.

El presente artículo intenta analizar uno de esos cambios, quizás el menos advertido pero no por ello poco importante, como lo es la incorporación de las Universidades Nacionales como instituciones de rango constitucional con autonomía y autarquía.

A este respecto, cabe agregar que esta incorporación no significa solamente la constitucionalización del funcionamiento de las Universidades Nacionales, sino un profundo cambio en la concepción tradicional de nuestro derecho administrativo.

Esto se debe a que surge una administración pública diferente de la administración centralizada, con características propias y con competencia para sancionar las normas internas destinadas a su funcionamiento (función cuasi legislativa), para resolver recursos administrativos en el ámbito de su competencia (administración jurisdiccional), para ejecutar procedimientos de naturaleza especial como lo es el juicio académico (función cuasi judicial) y para cumplir con sus fines específicos (función administrativa).

Estos elementos nos llevan a considerar, que a través de las Universidades Nacionales ha ingresado a nuestro derecho la administración policéntrica, que opera a través del establecimiento de diversos órganos administrativos independientes y autónomos dejando de lado el concepto piramidal de la centralización administrativa, esto es un nuevo concepto de administración pública que comenzó en los Estados Unidos a partir de la creación de las denominadas agencias independientes que trajeron un profundo debate en el derecho de ese país.

Como breve descripción de las agencias independientes mencionadas en el párrafo anterior, podemos decir que las crea el Congreso, que son independientes del presidente, que tienen funciones cuasi legislativas, cuasi judiciales y funciones administrativas propiamente dichas, y que en sus inicios recibieron una serie de críticas respecto de su posible inconstitucionalidad por ser independientes del Poder Ejecutivo, pero en la actualidad, se las juzga como una de las formas más eficientes de administración por su cercanía respecto de los administrados y su forma más democrática. En este sentido transcribimos las palabras de Bertil Cottier "... A lo cual se une un deseo de apertura: las pequeñas unidades independientes son juzgadas como más próximas a los administrados, y por ende más democráticas. Estos primeros pasos hacia una administración policéntrica no debieran ser los únicos. Ya se alzan voces, cada vez más numerosas, que reclaman, si no el estallido de la administración central, al menos la transferencia de gran parte de sus competencias a instituciones autónomas, dotadas de poderes reglamentarios y decisionales propios", p. 8.

En el presente artículo, intentaremos demostrar el alcance de la autonomía y autarquía que establece la nueva constitución respecto de las Universidades Nacionales, y el comienzo efectivo de la administración policéntrica en nuestro derecho que supera el debate suscitado en los Estados Unidos respecto de la constitucionalidad de este tipo de entes por la incorporación de la norma establecida en el art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional.

II. Encuadre constitucional de las universidades

Las Universidades Nacionales, son Instituciones que forman parte del Estado nacional, estando a su cargo el desarrollo de las altas funciones docentes y académicas.

A partir de esa premisa, varios Estatutos Universitarios, establecen el carácter de "institución educacional de estudios superiores, con la misión específica de crear, preservar y transmitir la cultura universal... organiza e imparte la enseñanza científica, humanista, profesional, artística y técnica; contribuye a la coordinación de los ciclos primarios, medio y superior, para la unidad del proceso educativo; estimula las investigaciones, el conocimiento de las riquezas nacionales y los sistemas para utilizarlas y preservarlas y proyecta su acción y los servicios de extensión universitaria hacia todos los sectores populares".

Para el cumplimiento de sus responsabilidades, las universidades cuentan con una frondosa organización tanto docente como administrativa, que se encuentran dotadas de todos los elementos que les permiten imprimir a su accionar el nivel de eficiencia que una exigente comunidad siempre espera de sus instituciones.

Así fue entendido desde sus orígenes conforme a las reglamentaciones dadas en las distintas leyes. La Constitución de 1853 atribuyó en su art. 67 inc. 16, al Congreso el ordenamiento en materia universitaria y el mismo desde 1885 ha decidido la autonomía de la organización de las universidades.

Se trata de una tradición política plasmada en la ley 1597, que coincidentemente con la ley 14.297, en su art. 6º; decía: "las Universidades cuentan con autonomía docente y científica...", y porque también la ley 17.245 en su art. 5º preveía la "autonomía académica" (Adla, 1881-1888, 167; XIII-A, 250; XXVII-A, 188).

Dicha línea de pensamiento se vio fortalecida con el avenimiento de la democracia, que a partir de 1983 a través del Congreso Nacional, derogó la ley de facto 22.207 y restableció, a través de la ley 23.068, la vigencia de los Estatutos Universitarios, y el mantenimiento de la mentada autonomía (Adla, XL-B, 997; XLIV-C, 2521).

Para la consecución de los fines señalados, las Universidades cuentan con una asignación presupuestaria anual, que es la resultante de las disposiciones que emanan de la correspondiente ley de presupuesto. La aplicación efectiva de esas partidas responde, en general, a las prescripciones legales determinadas en la ley 23.569 (Adla, XLVIII-C, 2778) que regula el régimen económico financiero de las universidades nacionales; y, en particular a las pautas previstas en sus respectivos Estatutos Universitarios.

La situación jurídica descripta se fortaleció a partir de la especial configuración jurídico-institucional establecida para las Universidades Nacionales en la Constitución Nacional sancionada en 1994.

Tal como surge del art. 75 inc. 19 de la reformada Constitución, se ha elevado al rango de garantía constitucional a la "autonomía y autarquía" de las Universidades Nacionales.

III. Alcance hermenéutico del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional

a. Consideración general

Para el desarrollo del presente subtítulo seguiremos el método interpretativo calificado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación como de interpretación orgánica o sistemática que ha expresado la jurisprudencia del Superior Tribunal, "La Constitución Nacional constituye un todo orgánico y sus disposiciones deben ser aplicadas concertadamente" (conf. Fallos, 289:200; 256:241 --LA LEY, 1975-A, 272; 112.716--; 258:627 citada por Sagüés, Néstor en "Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario", t. II, Ed. Astrea, 1992, p. 90). O como que, "La Constitución en su condición de instrumento de gobierno, debe analizarse como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las disposiciones de todas las demás" (conf. Fallos: 240:319; 167:121; 190:571; 194:371; 304:1186 --LA LEY, 93-188; 26-287; 29-11; 1982-D, 506--; ob. cit. íb. ídem).

1) La nueva Constitución y el concepto de autonomía:

Ante el análisis de la nueva Constitución Nacional, encontramos que la palabra autonomía es mencionada seis veces en distintos artículos que regulan diferentes instituciones:

a) En el art. 75 inc. 19 cuando expresa "... universidad autónoma y autárquica...";

b) En el art. 85 sobre la Auditoría General de la Nación puntualizando "... autonomía funcional...";

c) En el art. 86, respecto del defensor del pueblo establece "... plena autonomía funcional...";

d) En el art. 120 con relación al Ministerio Público expresa: "... autonomía funcional y autarquía financiera...";

e) En el art. 123 respecto de los municipios prescribe: "... asegurando la autonomía y reglando su alcance y contenido...";

f) En el art. 129 con relación a la ciudad de Buenos Aires, manifiesta "... gobierno autónomo...".

La primera conclusión a la que arribamos es que cuando el constituyente quiso definir un tipo especial de autonomía, la calificó de "funcional". Aun más, en el caso del Ministerio Público habla: "... autonomía funcional y autarquía financiera...", esta definición respecto de los dos conceptos técnico jurídicos expresan claramente su intención de delimitar técnicamente los alcances de cada uno.

En cambio respecto de las Universidades, habla de "... autónoma y autárquica..." sin que exista ninguna calificación respecto de estos dos conceptos, lo que acredita palmariamente que la autonomía es plena (con las características propias de la naturaleza de la actividad universitaria), ya que no la delimita.

Respecto de la autarquía, se refiere al concepto de la ley de base, como capacidad de reglamentar con sus estatutos (estatutos universitarios) la norma genérica que corresponde al Congreso Nacional sancionar.

Adopta además el concepto de ley de organización, que se relaciona con las leyes orgánicas destinadas a crear las Universidades Nacionales.

Cuando la Constitución Nacional habla de autonomía municipal, le reconoce a las provincias la capacidad de reglar su alcance y contenido, lo que implica una cierta restricción en ese concepto, reconociéndole a los gobiernos de provincia facultades en esta materia.

Sin embargo, cuando el constituyente utiliza el concepto de autonomía en el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, lo hace en forma lata, situación idéntica respecto del concepto de autarquía contenido en la misma norma.

En base a los presupuestos mencionados ut supra, nos queda deducir, conforme con el adagio latino "ubi lex no distingue no distinguire debemus", que el constituyente tuvo la intención de establecer la plena autonomía universitaria, privilegiándola sobre el concepto de autarquía; que en una correcta hermenéutica, se dirige a que las universidades sólo pueden ser creadas por ley y que una ley de bases le dará contenido a sus principios mínimos de organización, que serán reglamentados por los estatutos que dicte cada universidad de acuerdo a sus necesidades facticias conforme lo desarrollaremos a continuación.

b. Análisis del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional

La Constitución Nacional en el tercer párrafo del inc. 19 del art. 75, establece como competencia del Congreso Nacional, la de "... Sancionar leyes de organización y de bases de la educación que consoliden la Universidad Nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales...".

Del análisis de esta norma, surgen diversos conceptos jurídicos de suma importancia, que trataremos de individualizar considerando particularmente cada uno de ellos.

La primera afirmación que surge es, que es competencia del Congreso dictar leyes de organización y de base respecto de la educación. Cabe dilucidar entonces qué quiere significar el constituyente con los adjetivos "de base y organización".

La primera deducción que surge de manera palmaria, es que se trata de leyes diferentes del resto y que tomando como base los antecedentes de esta caracterización, se trata de normas generales de carácter sustancial que establecen contenidos a desarrollar por terceros ajenos al poder legislativo frente a quienes este último, se reserva un control final (hemos recurrido para llegar a esta interpretación al art. 82 de la Constitución española y al mecanismo alternativo para el procedimiento de formación y sanción de leyes de la Constitución de San Juan por carecer de otros antecedentes en la materia, excepción del proyecto de la comisión asesora de la Cámara de Diputados para la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1987 que hacen referencia al concepto de ley de bases).

Lo expresado significa que los contenidos de la ley deben ser amplios, prescindiendo de contenidos reglamentaristas, a los efectos de poder adecuarlas a las realidades "... locales y provinciales..." en los términos de las Constitución Nacional.

En este sentido consideramos oportuno transcribir al constituyente Quiroga Lavié en sus "Lecciones de Derecho Constitucional": "... Pero no solamente en materia de legislación delegada ha sido institucionalizado el concepto de bases legislativas. También lo ha sido para implementar un federalismo de concertación en materias específicas --como lo son la educativa, la medioambiental y las de los pueblos aborígenes--, sin que nosotros consideremos que ese listado quede limitado a dichos temas. En efecto, al estar prohibida solamente la delegación legislativa en relación con el Ejecutivo, la Constitución la está habilitando en relación con las provincias u otros entes de carácter independiente que reciban el respectivo potestamiento del Congreso a la manera como funcionan las agencias independientes en los Estados Unidos (la bastardilla es nuestra). En Alemania las leyes de bases operan con fuerza de ley solamente en relación con el federalismo de concertación..." (Quiroga Lavié, Humberto, "Lecciones de Derecho Constitucional", Ed. Depalma, Buenos Aires 1995, p. 160).

Habiendo aclarado el significado del concepto de ley de bases, observamos que la potestad reconocida al Congreso de sancionarlas tiene objetivos de promoción como lo son siguiendo a la Constitución: "... que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna..." que debe materializar e impulsar el legislador con la ley como instrumento adecuado para obtener los fines que persigue el constituyente.

A estos objetivos de promoción, se le suman contenidos de limitación de la actividad legislativa que se materializan en un concepto sustancial del derecho constitucional, como lo es cuando afirma: "... y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales..." inc. 19 art. 75 de la Constitución Nacional.

Esto significa que la competencia del Congreso Nacional se agota en lo que se refiere a: "... principios de gratuidad de la educación pública estatal y autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales...". Ergo, toda norma que no asegure estos principios o que los limite por un exceso reglamentario colisionará con lo establecido en el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional y por lo tanto, será repugnante a la Constitución.

Desglosando lo dispuesto por la Constitución Nacional respecto del tema de marras, se hace imprescindible descifrar el motivo por el cual la Constitución Nacional expresa "... autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales...".

Lo primero que fluye de esta norma, es que no existe calificación alguna respecto del sustantivo autonomía, y siendo la Constitución un cuerpo técnico jurídico debemos entender que se refiere a la capacidad de darse sus propias normas y regirse por ellas.

IV. Autonomía y autarquía

a. El concepto de autonomía universitaria con anterioridad a la reforma constitucional de 1994

Consideramos que resulta sumamente ilustrativo a los efectos de llegar a una conclusión adecuada, analizar cuál ha sido el concepto de autonomía universitaria interpretado por la Corte Suprema de la Nación, con anterioridad a la reforma de 1994.

A tal efecto transcribimos al doctor Alberto B. Bianchi: "Existe un cliché muy empleado por la Corte, según el cual "las resoluciones que dictan las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente no son, como principio, susceptibles de revisión judicial". Esta inmunidad del control judicial nacida de la llamada "autonomía universitaria" cuyos alcances bien ha delineado Cassagne, le permite a las universidades adoptar decisiones tales como separación y suspensión de profesores, negativas a participar en concursos universitarios o impugnaciones formuladas en los mismos, ingreso de alumnos a una facultad o expulsión de los mismos, designaciones de profesores efectuadas por concurso, rendición de exámenes, cesantías de directores o autoridades de establecimientos educacionales dependientes de las universidades, etc., sin que el Poder Judicial se encuentre habilitado para revisarlas, salvo supuestos de arbitrariedad, o bien cuando no se hayan respetado los derechos y garantías constitucionales de los interesados. La razón de esta abstención del control ha sido explicada en alguno de estos precedentes generalmente muy parcos, diciéndose que "ni la designación de los profesores universitarios, ni el régimen de selección de los mismos, aun comprensivo de la exclusión de los impugnados por razón de episodios que afecten la jerarquía y dignidad universitarias, constituyen cuestiones reservadas a los jueces en el orden regular de sus instituciones. Se trata de juicios sobre condiciones a apreciar por los poderes a quienes tales designaciones incumben, sin la otra consecuencia que la prescindencia del candidato en cuestión para el nombramiento a efectuar.

Evidentemente, no nos encontramos aquí con decisiones de naturaleza discrecional, como lo son las que en general han sido examinadas anteriormente. Por el contrario, las universidades en esta materia toman decisiones ajustadas a reglas de orden académico. Lo que impide el ejercicio amplio de la revisión judicial en estos supuestos es precisamente, la naturaleza técnico-académica de la cuestión. Por ello es que lo único que un tribunal judicial puede revisar es la parte eminentemente jurídica del problema, que se presenta cuando la decisión es arbitraria o bien ha violado alguna de las garantías constitucionales del interesado, por ejemplo su derecho de defensa. Este particular sí es mensurable por un órgano judicial" (Bianchi, Alberto B., "Control de constitucionalidad", p. 353 y sigtes., Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 1992.

Esta interpretación de la autonomía universitaria previa a su inclusión en la Constitución, deja claro que lo referido al personal, organización académica, forma de decisión (gobierno), se consideraban en aquellas oportunidades como zona de reserva de las Universidades, con lo cual se cristalizaba la doctrina de no justiciabilidad de estas condiciones, situación imprescindible a tener en cuenta frente a las normas que por esta acción se impugnan.

b. Autonomía y autarquía. Análisis comparativo

Respecto de la autarquía y de la comparación de ésta con la autonomía, resulta importante transcribir las opiniones de los doctores Agustín Gordillo y Miguel Marienhoff.

"... Tradicionalmente se distinguen dos conceptos escalonados: autarquía y autonomía":

a) Autarquía significa exclusivamente que un ente determinado tiene capacidad para administrarse por sí mismo;

b) la autonomía agregaría a la característica anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por el ente superior.

De tal manera, el Estado sería soberano, las provincias autónomas, y los municipios y demás entes descentralizados autárquicos. Como es conocido, hay quienes discuten si las comunas en vez de autárquicas son autónomas y si lo mismo ocurre con otras entidades, etc.; pero en realidad, tales discusiones carecen a nuestro juicio de base científica, pues esa división no es verdaderamente precisa ni por ende correcta.

Adviértase que cuando dice que la autonomía implica la posibilidad de darse sus propias normas dentro de un marco normativo superior, tal definición abarca no sólo a las provincias, sino también a los entes autárquicos, pues éstos, dentro del marco de sus estatutos, también se dictan sus propias normas.

Dicho de otro modo, la autarquía no puede concebirse como mera capacidad de administrarse a sí mismo, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre, necesariamente, el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento (dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes y reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a través de sus órganos). Se sigue de ello que no hay una diferencia esencial entre las llamadas "autarquía" y "autonomía", sino que existiría a lo sumo una diferencia de grado (el encomillado me pertenece), de matices, que torna en consecuencia ociosa toda discusión acerca de la naturaleza "autárquica" o "autónoma" de un ente determinado. Muchos autores suprimen por ello la denominación de "ente autárquico" y hablan directamente de "ente autónomo" o viceversa, en rigor de verdad, pues, habría que entender que la autarquía y autonomía significan más o menos lo mismo y pueden usarse indistintamente, como sinónimos. Por nuestra parte, prescindiremos del uso del término "autonomía" y utilizaremos sólo el de "autarquía" (Gordillo, Agustín A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, cap. XI-2/3, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1977).

"Autonomía significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Nuestras provincias son autónomas, pero no soberanas. La autonomía, en suma, denota siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto "político", porque "político" es el poder de propia legislación".

Autarquía en cambio, significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta. Así, una entidad autárquica --por ejemplo el Banco de la Nación Argentina-- se administra a sí misma, pero de acuerdo a la ley de su creación (Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, p. 387, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1977).

c. La autonomía universitaria a partir de la Reforma de 1994

Más allá de la diferencia conceptual que expresan estos dos autores, lo primero que queda claro es que autonomía y autarquía no son conceptos contradictorios. Más aun, en el caso de las Universidades, se utilizan de manera conjuntiva por la diferencia esencial que existe entre estas instituciones y otros sujetos autónomos que menciona la Constitución Nacional, como lo son las Provincias y los Municipios.

En estos dos últimos casos ambas instituciones poseen un sustrato territorial y una capacidad de imperium tributario que la diferencian de la Universidad, por tratarse esta última de un sujeto institucional que posee sustancialmente un objetivo público como lo es la educación superior, la investigación científica, el desarrollo cultural, etcétera.

Otra diferencia es que en tanto las provincias como sujetos autónomos territoriales, tienen una regulación establecida por la propia Constitución en virtud de su origen histórico, la naturaleza de su competencia y la diversificación de sus funciones. Los municipios son competencias del derecho público provincial conforme lo determinan los arts. 5º y 123 de la Constitución Nacional.

En tanto las Universidades son sujetos institucionales de jerarquía constitucional que deben ser creados por el legislador, quien sólo podrá establecer pautas generales de funcionamiento que deberán reglamentarse por los estatutos de cada una de las universidades conforme sus necesidades.

Debe quedar claro que la ley sólo regula los objetivos que la Universidad debe cumplir, expresando bases generales de estructura organizacional de las mismas para que estas últimas establezcan sus formas de gobierno y administración.

De este modo, la autonomía se expresa en la capacidad de darse sus propias normas, y la autarquía en la competencia del Congreso para crearlas con los límites establecidos por la cualidad de autónomas.

Como primera conclusión vemos que tanto los requisitos que exigían Gordillo y Marienhoff, esto es la jerarquía como diferencia entre autarquía y autonomía para el primero y el carácter político para el segundo, está en ambos casos cubierto por la inclusión en el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional que le da jerarquía superior y que implica una calificación política de rango sustancial a través de nuestra norma fundamental, ya que ella sólo se refiere a las Universidades Nacionales.

V. Conclusión

1. De acuerdo a la reforma de 1994 a la Carta Magna, queda claro que las universidades nacionales son una organización administrativa de rango constitucional con autonomía y autarquía totalmente independientes del Poder Ejecutivo y sometidas al Congreso en lo que se refiere a su creación y la asignación de us recursos (conf. ley 24.521 --Adla, LV-D, 4369--).

2. Las Universidades Nacionales ejercen para la consecución de sus fines una actividad administrativa típica que podemos identificar con el concepto doctrinario de administración activa, una actividad cuasi legislativa al sancionar sus estatutos (con un sistema de rigidez especial diferente al mecanismo de sanción de las otras normas generales como lo son las ordenanzas), las ordenanzas universitarias que en su consecuencia se dictan y las resoluciones de carácter general. También poseen una atribución que podría definirse como cuasi judicial al ejercer las competencias de remoción de los profesores ordinarios por el mecanismo de juicio académico.

3. Ante el desarrollo del análisis efectuado, nos atrevemos a afirmar que a partir de la nueva Constitución no existen solamente la administración central y las entidades autárquicas, sino que surge además un nuevo tipo de sujeto administrativo, con facultades de administración activa y funciones cuasi legislativas y cuasi judiciales totalmente independiente del Poder Ejecutivo, con características generales establecidas en la propia Constitución que el legislador no puede alterar.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

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